Building a New State (III)

La tercera part ja és matèria sòlida, és la ponència d’en Charles E. Erlich.



La construcció d’un nou estat: el cas de Kosovo
Dr. Charles E. Erlich

Traducció de Maria Teresa Massons

“Kosovo és únic”. Aquesta afirmació repetida, abans i després de la declaració d’independència de Kosovo, esdevingué la base sobre la qual els partidaris internacionals van justificar la independència de Kosovo, sense haver-hi precedents a altres llocs.

Encara més, es pot ignorar l’argumentació per a la independència de Kosovo i no tenir en compte la reclamació legalment feble de Sèrbia sobre Kosovo, perquè aquest país ja funcionava de facto independentment de Sèrbia i la seva integració teòrica dins Sèrbia hauria suposat més dificultats (comptant amb l’acord dels kosovars) que la independència. Les institucions de Kosovo s’havien desenvolupat independentment de Sèrbia de manera diferent al que abans era Iugoslàvia. Així, l’any 2008, el règim legal intern de Kosovo no solament no tenia continuïtat amb l’anterior, tampoc s’hi assemblava.

A més, Kosovo havia tingut nou anys d’administració de la ONU, i en aquest temps havia construït les seves pròpies institucions i la seva independència seria “supervisada” por la comunitat internacional que actuava com a garant. Amb tot, el cas de Kosovo, que és el cas més recent d’un estat que aconsegueix la seva independència a Europa, té lliçons que poden ser aplicades a altres estats europeus nous en potència.

Un plantejament tècnic

S’ha parlat molt sobre si un poble i un territori determinats tenen el dret a esdevenir independents, i, si hi tenen el dret, de com l’haurien d’obtenir. Encara que aquestes discussions es viuen de manera emocional i urgent pels partícips (partidaris i contraris), en la pràctica normalment es donen a llocs acadèmics o teòrics. Preparar el terreny per a la independència, o qualsevol construcció d’un estat actualment, demana un plantejament més reposat, àdhuc tècnic.

Això és especialment cert en el context de la creació d’un nou estat a l’Europa del segle XXI. Qualsevol nou estat europeu necessitarà –i voldrà- existir integrat en el marc econòmic i polític europeu. Tots els estats europeus, tant si són de la Unió Europea com no, s’espera que respectin els estàndards democràtics, l’imperi de la llei i el respecte als drets humans inclosos als tractats i convencions d’Europa. Un nou estat europeu aconseguirà ser independent del seu estat previ, no del món. Per tant, una transició amb èxit assegurarà la integració en les estructures europees i afectarà de manera directa les expectatives que altres estats partícips tenen sobre com s’autogovernarà el nou estat. I, també si el nou estat evités unir-se o aproximar-se a les estructures europees, els seus ciutadans consideraran que s’han de complir els mateixos principis democràtics bàsics.

El primer requisit és que l’estat ha de tenir legitimitat. Els seus ciutadans no solament han d’acceptar la independència, han de creure també que les institucions que representen els interessos de l’estat –àdhuc les institucions transitòries- ho han de fer manera legítima. L’estat ha de ser reconegut internacionalment de manera suficient. I necessita aconseguir com a mínim una acomodació de facto amb l’actual veí, del que s’ha declarat independent.

El procés de construir un nou estat ha d’implicar per tant una ampla participació de la societat. Encara que sigui necessari estar representat per un grup petit i líder, és necessari evitar que els processos polítics i constitucional esdevinguin confusos. Els processos han de ser transparents i estar subjectes a la ratificació popular. Idealment, especialment quan hi ha minories (sovint ètniques) lleials a l’Estat previ i que s’oposen amb cridòria a la independència, el procés de construcció de l’estat ha de ser-hi present, ha de tenir en compte les seves preocupacions. Una societat democràtica no pot expulsar aquests ciutadans, ni tampoc pot funcionar adequadament marginant-los.

L’aplicabilitat de Kosovo

Les circumstàncies al voltant del naixement de Kosovo, l’estat més jove d’Europa, són úniques en gran manera. Amb tot, l’exercici de construcció de l’estat de Kosovo aporta lliçons que es poden aplicar a altres llocs. Per a aquesta finalitat específica, cal deixar de banda la història de Kosovo abans de 1999 i començar a partir d’aquest any, quan Kosovo va desenvolupar gradualment el seu sistema legal i institucional sota la protecció de la ONU. Quan Kosovo es va declarar independent l’any 2008 ja tenia una estructura democràtica, que s’afegia a l’establiment de la sobirania. Això, per tant, distingeix Kosovo de molts altres estats anteriors que o bé no tenien cap estructura institucional o tenien institucions de govern creades i sovint controlades per l’estat previ o que havien de sobreposar a l’existència real, governs en exili o sistemes legals suspesos durant força anys.

Encara que els fets de Kosovo són únics, si continuen formant-se nous estats nen Europa sense guerra i en un context democràtic, aquests estats probablement tindran institucions democràtiques, amb nivells diversos d’autonomia en funció de coordenades constitucionals que poden ser utilitzades com a institucions de sobirania, mentre no es fa un procés constitucional de reforma.

La construcció d’institucions a Kosovo, 1999-2008

En el context d’aquest procés de construcció d’un estat, la història de Kosovo i dels greuges que els albanesos tenien a Iugoslàvia, són menys importants que les passes fetes després de l’alliberament de Kosovo l’any 1999. També, ho veuen així, fins a cert punt, la política i la diplomàcia internacionals pel que fa a l’estatus legal en el període que va des de 1999 fins a la declaració d’independència el 2008 i després.

El marc actual de la República de Kosovo va sorgir després del conflicte de Kosovo quan les tropes sèrbies es van retirar. L’ONU a causa de la diplomàcia internacional, es va trobar amb el mandat d’administrar un territori per un període indeterminat i sense l’avantatge de un govern legítim al territori del qual l’ONU fos una continuació o al que podés transmetre el govern quan finalitzés el mandat. De fet l’ONU va prendre el rol d’un govern amb les competències corresponents.

El departament d’Operacions per Preservar la Pau de l’ONU no tenia ni coneixement ni experiència. Per això l’ONU de manera explícita va voler compartir les competències i el rol a Kosovo amb altres organitzacions que podien ajudar-hi. El capítol VIII de la Carta de l’ONU preveia un rol de “gestions regionals” amb relació a la pau i la seguretat i autoritzava el Consell de Seguretat a fer servir aquestes gestions regionals per “actuar sota la seva autoritat”. A l’esfera europea, això implicava en primer lloc l’Organització del Tractat de l’Atlàntic Nord (OTAN), la Unió Europea (UE) i l’Organització per a la Seguretat i Cooperació a Europa (OSCE). Cada una d’aquestes entitats tenien un rol al post-conflicte de Kosovo. L’Alt Comissionat per als Refugiats de l’ONU, moltes agències de l’ONU i altres organitzacions internacionals com ara el Fons Monetari Internacional i el Consell d’Europa també tenien un rol de suport.

El Consell de Seguretat de l’ONU, mitjançant la resolució 1.244, adoptada el 10 de juny de 1999, establia explícitament la Missió d’Administració Interina a Kosovo (UNMIK) en funció del capítol VI de la Carta de l’ONU, que tracta d’obligar a mantenir la pau. Amb tot, la naturalesa de la Resolució 1244 del Consell de Seguretat era més ampla, perquè autoritzava l’establiment “d’una presència civil internacional a Kosovo per tal d’establir una administració interina”.

Tot i que estava autoritzada sota el capítol VII de la Carta de l’ONU com una missió d’obligar a mantenir la pau, l’UNMIK no entrava exactament en aquest marc. El concepte de mantenir la pau havia sorgit després de dècades de pràctica de l’ONU, i estava entre “solució pacífica de disputes” en funció del capítol VI de la carta de l’ONU i una missió d’obligar a mantenir la pau en funció del capítol VII. La mateixa UNMIK esdevingué una missió més híbrida, en combinar elements addicionals no usuals, que la diferencià de les operacions de manteniment de la pau i la va apropar a una categoria relativament recent d’operacions de construcció de la pau.

El concepte “Administrador Legal Internacional” del capítol XI de la Carta de l’ONU també donava una certa legitimitat, àdhuc un mandat explícit. De fet, el concepte d’administració legal derivava de mandats de l’anterior Lliga de Nacions d’abans de la Segona Guerra Mundial, quan la Lliga havia ordenat a poders colonials assumir la responsabilitat per territoris que no podien governar-se per ells mateixos encara. Amb tot, un pre-requisit normal per a l’ONU per poder assumir el govern a un país, generalment d’acord amb el capítol VI de la Carta de l’ONU amb l’autorització del país en qüestió, pren la forma d’Estatus d’Acord de Missió amb el país implicat i indicant de manera estricte les competències de l’ONU. En el cas de Kosovo, la mateixa UNMIK va prendre el rol de govern del país, com a presència civil a Kosovo després de la suspensió de l’autoritat de Iugoslàvia i d’acord amb la Resolució 1.244 del Consell de Seguretat. D’aquesta manera, l’ONU va invocar l’exclusió de Iugoslàvia (que retenia la sobirania nominal) per tal de delegar un mandat a la seva pròpia missió, que inclou a més la participació d’altres organitzacions internacionals. Això va produir també una confusió bàsica de l’UNMIK en voler construir un estat sense tenir un estat pactat.

La Resolució 1.244 del Consell de Seguretat de l’ONU esmentà onze competències per al mandat de l’UNMIK. Incloïa “dur a terme funcions bàsiques d’administració civil” i “organitzar i supervisar el desenvolupament de les institucions de Govern de Kosovo, i també de manera explícita “protegir i promoure els drets humans”.

L’administració internacional de Kosovo, per tant, va prendre el rol del govern i va exercir funcions administratives al territori de Kosovo, però també tenia un mandat per assegurar la creació d’estructures de govern locals, sense prejutjat l’estatus final de Kosovo. L’ONU necessitava crear aquestes institucions locals, però al mateix temps la mateixa UNMIK exercia l’autoritat última a Kosovo. Per tant, l’UNMIK tenia la responsabilitat d’assegurar que les institucions locals es desenvolupessin amb criteris de drets humans i de cultura.

L’OSCE, a causa de la seva naturalesa bàsica i perquè havia actuat a Kosovo abans i després del conflicte, era un soci natural de l’ONU. L’ONU encarregà a l’OSCE la “construcció d’institucions” a Kosovo, el que incloïa, entre altres aspectes, la promoció de la democràcia, el bon govern i el respecte pels drets humans.

La primera norma legal de l’UNMIK, l’0rdenança 1999/1, promulgada el 25 de juliol de 1999, però amb efectes retroactius al primer dia de mandat de l’UNMIK (10 de juny de 1999), establia el requisit que “tothom que tingués un deure o una funció públiques a Kosovo ha d’observar els estàndards reconeguts internacionalment de drets humans”. Aquests estàndards de drets humans reconeguts internacionalment van ser descrits a l’ordenança 1999/24 de l’UNMIK, citant la Declaració Universal de Drets Humans, la Convenció Europea per a la Protecció dels Drets Humans i les Llibertats Fonamentals i els seus protocols i, a més, sis altres convencions o acords internacionals. Així, encara que Kosovo no era part en cap d’aquests instruments, el contingut era aplicable directament a Kosovo. El marc constitucional per a l’autogovern provisional de Kosovo, promulgat per l’ordenança 2001/9, de 15 de maig de 2001, de l’UNMIK, incorporava aquests estàndards de drets humans en la estructura constitucional de Kosovo, obligant les autoritats de Kosovo a observar-los. Això era important en una situació transitòria, atès que Kosovo no podia ser signatari d’aquests tractats i convencions, però desitjava respectar-los.

L’ONU també establí tres fases per a l’UNMIK: un període d’administració directa, seguit per eleccions locals i transferència de certes competències i, finalment, la transmissió de l’autoritat després de l’establiment polític. El marc constitucional també dissenyava els poders i les competències reservades a l’UNMIK, especialment allò relacionat amb l’exercici de la sobirania i la última autoritat i, a més, va fixar els límits i els paràmetres de les “Institucions provisionals d’autogovern de Kosovo” (bàsicament les naixents branques executives i legislatives del govern de Kosovo) que funcionava sota l’UNMIK en el marc de la Resolució 1.244 del Consell de Seguretat de l’ONU.

El paper de l’OSCE diferia de l’UNMIK en què, fora d’algunes excepcions, no exercia una autoritat executiva. La seva autoritat executiva estava limitada a les institucions públiques que finalment van ser competència de l’UNMIK i que es podien “transferir” a les autoritats kosovars. En aquests casos, l’OSCE gestionava les institucions fins que les autoritats de Kosovo van promulgar la legislació necessària perquè esdevinguessin de la seva propietat. Aquestes institucions incloïen l’Escola del Servei Policial de Kosovo (més tard Centre Kosovar d’Educació i Desenvolupament de la Seguretat Pública, quan va ampliar a l formació a altres cossos, a més de la policia), la Institució del Síndic/a de Greuges de Kosovo, la Comissió d’Eleccions Central, la Comissió de Mitjans de Comunicació Independents (gestionada per l’OSCE a l’Oficina del Comissionat Temporal per als Mitjans de Comunicació fins que la legislació kosovar va esdevenir vigent) i l’ Institut Judicial de Kosovo. Altres institucions creades pel Govern de Kosovo: l’Agencia Anticorrupció, l’ Inspecció Policial de Kosovo i la Junta de Supervisió Independent (per als funcionaris), també es van beneficiar de la col·laboració i el suport de l’OSCE.

Aquestes institucions tenien un paper directe per assegurar la funcionalitat d’una societat democràtica, els drets humans i l’imperi de la llei, mitjançant la supervisió de la seguretat pública i la formació judicial, supervisant les eleccions, regulant els mitjans de comunicació i assegurant la llibertat d’expressió d’acord amb els estàndards europeus i proporcionant també un advocat públic per als drets humans en forma de síndic de greuges. Constitucionalment, aquestes institucions romanien fora de les institucions provisionals d’autogovern, àdhuc quan van ser transferides a les autoritats i en molts aspectes van prendre el rol d’una supervisió internacional en els seus camps propis per donar continuïtat i sostenibilitat a les estructures futures de Kosovo.

A més d’establir aquestes institucions públiques, l’OSCE també va complir el seu mandat jugant un paper en altres projectes, com ara, la fundació de la Radiotelevisió de Kosovo (ràdio pública d’acord amb un model europeu) i també amb organitzacions no governamentals com el Centre Legal de Kosovo (un recurs legal públic), el Centre de Recursos per a la Defensa Penal, el Consell de la Premsa de Kosovo i l’ Institut de Mitjans de Comunicació de Kosovo. Totes aquestes organitzacions, un cop van sortir del paraigua de l’OSCE, van contribuir a crear una societat democràtica sostenible a Kosovo, coherent amb els estàndards europeus i immersa en compromisos de dimensió humana, gràcies a les aportacions i participació de l’OSCE.

Encara que l’UNMIK va crear les institucions civils de Kosovo, l’OSCE en feia el seguiment i aconsellava. Els tècnics en drets humans i assessors de l’OSCE eren presents a cada municipi de Kosovo treballant alhora amb les autoritats i amb la societat civil. Amb les institucions del govern central els assessors de l’OSCE tenien un rol essencial ajudant a la creació d’un marc de bon govern. Cal remarcar que els assessors de l’OSCE es reunien amb ministeris del govern central quan podien ajudar a la gestió dels drets humans pel que fa a la política i pràctica ministerials.
La missió de l’OSCE va fer moltíssims informes en aspectes relatius als drets humans. Amb tot, a diferència d’una ONG de drets humans, l’OSCE es beneficiava de treballar amb el sistema. El resultat era que l’OSCE tenia accés sense límits a totes les institucions públiques de Kosovo, per complir el seu mandat, i això li facilitava reunir informació. És important dir que l’OSCE va ser un soci-partícip a les institucions, més que un crític extern i, per tant, podia treballar des de dins les institucions el plantejament de drets humans sense necessitat d’informes crítics o quan els informes crítics haurien estat contraris o contraproduents. El informes podien observar les tendències i, més que donar a conèixer violacions dels drets human, mostraven com millorar i donaven recomanacions detallades perquè les autoritats hi actuessin.

Fins a cert punt el plantejament de l’OSCE va provocar un conflicte inevitable amb l’UNMIK. L’OSCE no tenia autoritat executiva i la seva tasca era construir institucions democràtiques amb una agenda de drets humans i per això topava amb l’UNMIK en afers on l’UNMIK tenia autoritat executiva. Aquests afers incloïen poders reservats a totes dues, quan la mateixa UNMIK violava els drets humans o quan feia servir l’autoritat de l’UNMIK a Kosovo per interferir amb les institucions kosovars.

L’ONU hava posat en marxa una missió per intervenir-hi en un afer intern d’un membre d’un estat de l’ONU, i aquesta intervenció implicava tenir competències sobre els ciutadans en temes que l’anterior Iugoslàvia no havia dut a terme a Kosovo. Per tant, la mateixa ONU tenia l’obligació d’exercir aquestes competències en el context d’una administració que assumeix el control d ‘un territori. L’OSCE era un pilar de l’UNMIK que treballava per construir institucions viables democràtiques a Kosovo, però en tant que l’ONU retenia l’autoritat general i duia a terme els rols executius, legislatius i judicials, el treball de l’OSCE podia malaguanyar-se de manera inevitable.

Atès que l’UNMIK era una missió de manteniment de la pau, responia davant del Departament de Manteniment de la Pau de l’ONU a Nova York. Però tot i tenir l’autoritat per governar Kosovo, no havia de respondre davant del poble que governava, encara que per tenir un xic de legitimitat democràtica l’UNMIK hauria d’haver donat comptes als kosovars. Això era una contradicció interna que, per definició, l’UNMIK no podia solucionar. Si els kosovars consideraven eficient l’administració de l’UNMIK podia arribar a tenir una certa legitimitat al final del conflicte i per un període determinat i transitori. Però quan el mandat va allargar-se, cada cop va ser més difícil per a l’UNMIK justificar la seva administració i ser més eficient que un govern kosovar.

Per tal d’alleujar en part la lentitud de l’UNMIK, l’ONU va iniciar l’any 2002 una política d’ “estàndards abans de l’estatus”. Es tractava d’establir i reafirmar estàndards de govern bàsics que Kosovo podia tenir sense un estatus definit. Si l’UNMIK transferia competències a les institucions de Kosovo, s’esperava que serien gestionades amb els estàndards necessaris. Si hi havia èxit pel que fa als estàndards, el tema de l’estatus de Kosovo podia ser parlat i resolt. La Representació Especial de l’ONU va explicar la proposta aportant una estratègia de sortida per a l’UNMIK (que no en tenia) i una “estratègia d’entrada” per a Kosovo en el procés d’integració a Europa. L’any 2003 es van dissenyar els estàndards i un “Pla de posta en marxa d’estàndards a Kosovo” que es va enllestir el 31 de març de 2004. El problema bàsic, amb tot, era que molts estàndards requerien una actuació de la mateixa ONU, perquè tenia poders reservats, o una actuació de la República de Sèrbia o altres actors externs a les institucions kosovars. A més els estàndards plantejats no eren bàsics, més aviat tenien un nivell que moltes democràcies no han aconseguit. L’UNMIK va decidir el 2007 que tot el plantejament no era pràctic. Però mentrestant, l’any 2006 el mateix govern de Kosovo havia desenvolupat juntament amb la Comissió Europea un nou “Pla d’actuació d’associació a Europa” per tal d’integrar-se a Europa.

Quan Kosovo va tenir més i més competències executives, el parlament esdevingué més dinàmic, la capacitat del sistema judicial va millorar i va crear un seguit d’institucions independents –per assumpció de les establertes internacionalment o bé, començant-les ell mateix de bell nou- i va continuar les negociacions per a l’estatus final de Kosovo. Kosovo podia continuar desenvolupant-se, encara que les negociacions fessin fallida i quan així s’esdevingué, Kosovo va declarar la independència disposant ja d’una estructura estatal.

Procés constitucional

De l’any 2005 al 2007, l’ONU va dur a terme un procés per tal d’aconseguir un estatus definitiu a Kosovo. Kosovo reuní un “equip d’unitat”, que incloïa el govern i els partits de l’oposició a nivell de dirigents i de base, per iniciar les converses. Sèrbia no negociava amb bona fe, però els suports internacionals encoratjaven Kosovo a fer grans concessions. Finalment, el procés de l’ONU va esdevenir la “Proposta global per definir l’estatus de Kosovo” (conegut com el “Pla Ahtisaari”, que era el cap dels mediadors). El Pla Ahtisaari hauria creat un Kosovo independent lligat per moltes condicions, especialment pel que fa a la minoria sèrbia de Kosovo i a les relacions amb la República de Sèrbia. Sèrbia va refusar tota la proposta. Amb tot, va quedar clar que si Kosovo volia tenir suport internacional per aconseguir la independència, havia d’acceptar unilateralment les condicions del Pla Ahtisaari. Així, després d’alguns mesos, on més negociacions amb un format diferent no van ser acceptades per Sèrbia, Kosovo va arribar al llindar per declarar la independència.

Preveient la independència, Kosovo va començar el seu procés constitucional. Tenia el suport explícit d’entitats internacionals, especialment els Estats Units, la Unió Europea i l’OSCE. Els Estats Units tenien una gran influència política a Kosovo i consideraven que el seu rol era assegurar que el procés constitucional es fes per consens polític de tots els partits sota els auspicis de l’ambaixada dels Estats Units. La Unió Europea volia l’èxit de les negociacions de l’ONU sobre l’estatus de Kosovo i també volia tenir un rol dirigent en el procés d’integració a Europa després de la independència i per això desitjava assegurar que el procés constitucional fos d’acord amb les perspectives europees. I perquè més endavant es va veure que l’Unió Europea tindria un rol supervisor en la post-independència, volia també assegurar que el marc constitucional de Kosovo incorporés els compromisos que Kosovo havia acceptat quan negociava amb Sèrbia (tot i que Sèrbia no s’hi havia compromès) tal com constava al Pla Ahtisaari.

Finalment l’OSCE justificava la seva participació en base al mandat existent de promoure la democràcia, el bon govern i els drets humans. Tot i que l’OSCE no tenia una comesa a l’estatus definitiu de Kosovo, l’OSCE va decidir que si Kosovo volia escriure una constitució, l’OSCE estava obligada a assegurar la democràcia, el bon govern i els drets humans. El rol de l’OSCE era essencialment pràctic i cercava solucions per a la Comissió Constitucional (mentre que els americans es preocupaven més de preservar el consens polític preacordat i els europeus bàsicament s’ocupaven de “retalla i enganxa” el Pla Ahtisaari, que tot i ser obligatori, no formava part del text constitucional).

Els kosovars es van plantejar el procés constitucional de manera global i seriosa. Havien après del procés de negociacions per a l’estatus i van establir una comissió constitucional que incloïa tots el partits polítics i els representants de la societat civil amb grups de treball (sovint presidits pels partits de l’oposició) concentrant-se en capítols i temes determinats. Els grups de treball tenien sessions tancades, però la comissió va voler arribar al públic i es van publicar projectes per comentar i debatre. Els kosovars volien fer un projecte més d’acord amb el model americà (no en el sentit d’emular el sistema constitucional americà,però sí en el sentit de redactar una constitució que establís el marc mínim necessari per delimitar els poders, deixant els detalls per a la legislació subsegüent que havia d’estar d’acord amb la constitució) i afegint a aquest marc capítols addicionals per conformar-se als estàndards europeus de drets humans i llibertats fonamentals, a més d’algun requeriment necessari provinent del Pla Ahtisaari.

La intervenció de l’UE, especialment la seva insistència en incorporar una part excessiva del Pla Ahtisaari directament a la Constitució, i la inserció d’un llenguatge que rebaixava l’estatus de la Constitució com a màxima llei de la terra, va fer el projecte final un tant confús. Però, tot i que la Constitució de Kosovo no és modèlica, compleix la seva finalitat de document amb legitimitat, atès que el gruix del projecte es va fer immediatament després de les eleccions generals i municipals, que de manera clara decidien el govern que tindria l’honor de presidir la declaració d’independència de Kosovo.

Per altra banda a Kosovo mancava una participació de la població en la política. Els que hi van votar, van decidir més per persones que per identitats polítiques. Els americans van intentar omplir aquest buit fent que els líders dels principals partits acceptessin certs pactes sobre l’estructura del futur estat. Això va continuar en el procés constitucional de l’any 2007. El procés incloïa tots els partits polítics principals, incloent-hi les minories (els serbis s’abstenien però es comunicaven discretament a través dels intermediaris internacionals).
Un avantatge va ser que la Constitució no va ser un document dominat per un sol partit polític. Però, després de la independència, els partits van haver de decidir per quins temes farien campanya.

Oposició albanesa al procés de construcció de l’estat

Cal dir que el buit de poder no era complet a Kosovo al juny de 1999, quan es va retirar l’exèrcit serbi. Hi havia institucions pròpies inicials i que competien. Per una banda, el govern clandestí de Kosovo que havia existit l’any 1990 podia reclamar certa legitimitat i de fet havia gestionat serveis educatius, de salut i altres serveis socials públics per als albanesos de Kosovo que havien estat expulsats de la vida pública després de 1989. També l’Exèrcit d’Alliberament de Kosovo havia establert un control, especialment pel que fa a les autoritats local de les zones alliberades. Cap d’aquest grups albano-kosovars van acceptar l’autoritat de l’ONU, però pressionats pels protectors internacionals, van acceptar la realitat i es van acomodar a les noves estructures.

El resultat va ser que la majoria de les institucions de Kosovo constituïdes entre 1999 i 2008 no eren pròpies. Però sí estaven gestionades per kosovars i els governs s’havien seleccionat mitjançant eleccions lliures i transparents. Per tant, en aquest sentit, aquestes institucions temporals eren representatives.

Però no cobrien totes les àrees. Els polítics a Kosovo, com a altres societats transitòries, es basaven més en persones que en polítiques. Els principals partits polítics giraven al voltant dels seus líders, tots volien la independència i la major part veia la necessitat de tenir bones relacions amb els Estats Units (però menys amb la Unió Europea). De fet eren com els partits polítics de qualsevol democràcia transitòria. Les votacions van baixar al 40% a les darreres eleccions immediatament abans de la independència, i això és un índex elevat de desafecció de l’electorat.

Un moviment polític, Vetëvendosje (“Autodeterminació”) va sorgir fora del sistema de partits i va refusar participar a les institucions de Kosovo, perquè les veia com imposades per la comunitat internacional i no pròpies. D’acord amb la seva opinió, les institucions del nou estat eren il·legítimes i també ho eren les concessions a la minoria sèrbia.

Vetëvendosje va refusar tota negociació –o concessió- a Sèrbia. Va rebutjar tot el Pla Ahtisaari, més encara, quan Sèrbia el va rebutjar i va deixar de tenir validesa legal, i Kosovo el va acceptar unilateralment. També Vetëvendosje es va oposar al procés constitucional de l’any 2007, perquè creia que no representava un sentiment kosovar popular, ans havia sorgit de les elits protegides pels americans i basat en part en concessions a Sèrbia i a la futura missió supervisora de l’UE sol·licitada per la mateixa UE i basat també en convertir en kosovars, institucions creades per l’ONU.

Vetëvendosje va organitzar manifestacions i protestes. Durant el procés constitucional al principi va fer més reunions públiques que el govern que va haver de remuntar (i que es va trobar les seves reunions inundades d’activistes de Vetëvendosje que feien preguntes difícils en el torn de preguntes o que distribuïen els seus fullets i informacions entre el públic assistent per desviar els discursos). Vetëvendosje va ser molt efectiu per mobilitzar l’opinió i simpatia públiques, àdhuc el suport. Encara que Vetëvendosje era un moviment no violent, l’ONU el veia com un risc per a la pau. Va haver una confrontació oberta al febrer de 2007 quan la policia de l’ONU va disparar sobre manifestants de Vetëvendosje i va matar-ne dos i ferir-ne vuitanta i també va arrestar el líder de Vetëvendosje, inicialment sense càrrecs i més tard acusant-lo d’insultar l’ONU i de contravenir la normativa de l’ONU a Kosovo.

Amb tot, des del 2010 Vetëvendosje va participar a les eleccions i va obtenir el 12,7% de les darreres eleccions legislatives, va ser el tercer partit en nombre de vots. Encara que inicialment va dir que no ocuparia els escons del parlament perquè no volia jurar respectar la Constitució de Kosovo, finalment ho va acceptar. Tot i que Vetëvendosje continua rebutjant bastant del marc constitucional, actualment ha decidit actuar dins el sistema, i, per tant, ha reconegut la realitat post facto. És l’únic partit albanès a Kosovo que s’ha oposat a la manera de dur a terme el procés de construcció de l’estat. No està clar, però, quants del 12,7% dels votants de l’elecció de l’any passat que el van votar, ho van fer per això mateix o ho van fer perquè Vetëvendosje és l’únic partit que fa oposició política. Vetëvendosje ha dit que com que al 2010 la meitat de l’electorat no va votar, de fet li està donant un suport passiu. Per altra banda, encara que hi ha indicis de desil·lusió de l’electorat, la passivitat pot significar que s’accepta l’ordre constitucional tot esperant un partit, però no Vetëvendosje, que aporti inspiració política.

Degut a que aquest moviment polític no acceptava res com a legítim, més enllà del concepte d’independència, es va automarginar dels processos transitori, polític i constitucional. Però, com els serbis, va haver d’acceptar la realitat de les institucions de Kosovo i finament va fer el seu propi moviment polític, va participar a les eleccions i va entrar al procés parlamentari el 2010. El diàleg inclusiu va reforçar la legitimitat del nou estat i també de les institucions d’estat necessàries perquè Kosovo esdevingués sostenible i constructiu. Al cap i a la fi, construir un estat demana pactar i resoldre litigis per tal d’aconseguir una estabilitat duradora.

Oposició serbo-kosovar i acomodació

Kosovo té moltes minories, encara que petites, que inclouen serbis, turcs, bosnians (musulmans de parla serbo-croata), gorani (musulmans de parla búlgara) i tres grups diferents de gitanos (que s’autoanomenen roma, ashkali i egipcis). Tenen el drets garantits per llei i tenen escons reservats al parlament kosovar. Excepte els serbis, la majoria accepten la independència de Kosovo i participen activament a la vida civil i pública.

La minoria més gran, els serbis, és un cas històric especial, però amb tot, no passen del 5-8% de la població, segons com es compti. Al voltant d’un terç dels serbis de Kosovo viuen a una zona predominantment sèrbia, al nord, a la frontera amb Sèrbia. Els altres dos terços estan dispersos al país. Els serbis del nord, atès que és un grup nombrós i fronterer amb Sèrbia han resistit amb èxit ser inclosos a les estructures de Kosovo –incloent-hi el període de l’administració de l’ONU- i han creat enclavaments fora de la llei per a ells mateixos. Per altra banda, els serbis que viuen dispersos han vist la necessitat de ser més pragmàtics amb les autoritats de Kosovo, a pesar de la forta pressió de Belgrad (feta a través del govern serbi de manera oficial i no oficial per agents que operen a Kosovo obertament) perquè no s’integrin en absolut.

Així la majoria dels serbis de Kosovo han necessitat acomodar-se a les institucions de Kosovo. Tenen una representació superior al Parlament i han format part de governs de coalició abans i després de la independència de Kosovo. El govern de Kosovo quan es va declarar independent va assumir obligacions unilaterals, no duent a terme instruments legals europeus que Kosovo no podia signar legalment fins que fos reconegut internacionalment, però sí d’acord amb el pla proposat pels mediadors internacionals. Aquest pla preveia garanties especials per al serbis de Kosovo i també els permetia mantenir lligams directes amb Sèrbia.

En general, els serbis a Kosovo reconeixen que qualsevol solució democràtica no impediria que esdevinguessin una minoria. A pesar de la forta pressió de Belgrad perquè fessin el boicot als albanesos a les institucions kosovars, la majoria van decidir continuar convivint amb els veïns kosovars. Això inclou respectar la llei kosovar, obtenir llicències i documents de les autoritats de Kosovo i vendre productes al mercat. Els serbis políticament realistes van prendre part a les institucions de Kosovo, incloent-hi el Parlament i governs de coalició abans i després de la independència.
És difícil dir fins a quin punt aquests serbis són representatius, atès que el nivell de vot serbi sempre ha estat baix a les àrees sèrbies a causa de les crides de Belgrad a fer el boicot (i la intimidació activa d’agents serbis per desencoratjar el vot). Però la majoria del serbis passen de política i sembla que prefereixen anar tirant, tot i que preferirien formar part de Sèrbia. Per tot això, es pot considerar que el serbis parlamentaris són raonablement representatius. Encara més, com que treballen amb les institucions de Kosovo per defensar els drets i interessos dels serbis i han aconseguit resultats positius, cada cop tenen més la confiança dels serbis que viuen dispersos per quasi tot Kosovo.

Per altra banda, els partits kosovars (excepte Vetëvendosje) han demostrat generalment una gran tolerància i han reconegut el dilema serbi (per exemple, els serbis parlamentaris i/o ministres estaven presents a Pristina, però es van absentar quan es va votar la Declaració d’Independència i no van fer servir el seu dret legal a defensar els interessos de les minories per qüestionar la Declaració). La societat civil albano-kosovar generalment està d’acord amb un plantejament no ètnic per a Kosovo. Vetëvendosje no ha mostrat tendències antisèrbies, només tendències anti-Sèrbia, i s’ha oposat als drets especials de les minories.

La comunitat internacional també ha pressionat amb força pels drets dels serbis. És per això que molts serbis de Kosovo senten que la política de Belgrad no ha significat una diferència positiva per a la seva vida, però no desitgen donar suport públic als líders serbis que han cooperat activament amb les institucions de Kosovo. La presència de la comunitat internacional ha permès un diàleg addicional i la seguretat que seran ateses les preocupacions sèrbies. A més la comunitat internacional va tractar més amb serbis radicals (sovint als servei de Belgrad i que ni tan sols eren de Kosovo) més que amb el serbi corrent.

Controls internacionals

El concepte de “supervisió internacional” és una opció intermèdia entre tenir un estat immediatament o més endavant, tot i que es va dur a terme de manera incorrecta. A Kosovo va fer possible que el govern fos a Pristina en comptes de Belgrad, fins que les institucions van ser prou madures per declarar la independència. A Kosovo ni les institucions existien, ni hi havia una tradició de govern democràtic i tampoc d’autogovern. És important recordar que l’any 1999 Kosovo necessitava una supervisió internacional, atès que hi havia molt poca capacitat local. Això pot ser diferent a altres llocs.

A la pràctica, va haver errors importants en la posada en marxa de l’administració internacional. Els administradors de l’ONU sovint no estaven capacitats, provenien de països europeus sense tradició o experiència democràtica i era fàcil corrompre’ls. Quan l’ONU gestionava directament certes competències o exercia competències reservades impedint el desenvolupament legal del país, hi mancava legitimitat democràtica: no solament no era un govern elegit, era impune. Tractava els kosovars com a ciutadans de segona. Atès que no havien de donar comptes, no van exercir amb la responsabilitat que implica un govern legítim. Encara més, els electors no consideraven que les institucions de Kosovo haguessin de donar comptes i així el parlament podia fer lleis irresponsables per guanyar vots, sabent que l’ONU canviaria allò que no fos adequat, i els polítics de Kosovo podien culpar l’ONU per qualsevol resultat impopular.

Si la sobirania de Kosovo s’hagués establert l’any 1999, amb l’ONU exercint competències de comandament –fins i tot per un temps indefinit- hauria pogut haver un desenvolupament democràtic. Si els kosovars haguessin estat responsables, els partits polítics haurien hagut de prendre posicions polítiques i confrontar els votants amb la política. Potser no hi hauria hagut un desenvolupament ràpid per a un país transitori, però hauria començat el 1999. En canvi, els partits que volien la independència es presentaven agrupats al voltant de personalitats i a la pràctica hi havia molt poc desenvolupament democràtic. Els partits deien que primer havien d’assolir la independència, sense explicar quin tipus d’estat volien tenir després de la independència.

Quan un estat ha acceptat la independència d’un nou estat, hi ha menys necessitat de legitimar el nou estat amb un govern efectiu. L’èxit o el fracàs de les noves autoritats quedarà separat de la mateixa existència de l’estat. Però quan un nou estat s’ha fet sense el consentiment de l’estat previ, les institucions del nou estat han de demostrar que són legítimes. Han de demostrar que tenen l’acceptació de la població i que poden governar realment el territori que reclamen. Aquest va ser un motiu addicional per construir institucions a Kosovo deixant pendent l’estatus final i va reforçar la posició de Kosovo quan va declarar la independència.

La presència de l’Oficina Civil Internacional, com a supervisora de la independència de Kosovo podia debilitar la demanda de Kosovo a una sobirania plena. Però si Sèrbia hagués acceptat el pla Ahtisaari o qualsevol altre pacte que mantingués la presència internacional a Kosovo, tot hauria estat més fàcil perquè Sèrbia en aquest procés hauria reconegut Kosovo i el poder supervisor temporal s’hauria establert com un instrument de la llei internacional.
Però Sèrbia va refusar la proposta de pacte. Els aliats internacionals de Kosovo, amb tot, volien que respectés els acords fets (tot i no tenir acord recíprocs de Sèrbia i que el pacte, un cop rebutjat per Sèrbia no era obligatori). Per tant, Kosovo va haver de respectar aquests acords de manera unilateral com a condició per al reconeixement de la seva independència. Això implicava incloure certs conceptes a la constitució kosovar i acceptar una nova presència internacional supervisora. La Oficina Civil Internacional té capacitat legal a Kosovo únicament en base a una invitació del govern de Kosovo (que, per altra banda, no pot políticament retirar la invitació, tot i que legalment Kosovo podria expulsar la presència internacional atenint-se a les conseqüències d’aquesta decisió). Així Kosovo és sobirà i els estats que participen a la supervisió de Kosovo hi reconeixen la sobirania.

També la presència continuada internacional a Kosovo de fet no debilita la demanda d’independència de Kosovo, més aviat és una garantia d’independència quan l’estat previ li discuteix la independència.

Exemples breus comparatius

Explicar un exemples breus que contrasten, mostren la necessitat de legitimitat en un procés de construcció d’un estat.

-Espanya

Espanya era, per descomptat, un estat quan Franco va morir. Però les institucions heretades del règim de Franco no tenien legitimitat. Tot i així, com que els espanyols volien evitar la repetició de la violència i la destrucció de la dècada de 1930, hi havia un consens ampli per trobar una solució de transició a la democràcia. Per tant, la legitimitat del procés va legitimar les institucions transitòries fins que va esdevenir vigent una nova constitució i es van poder construir noves institucions democràtiques.

Espanya no s’estava separant d’un altre estat, però tenia que tractar amb les seves minories regionals, com ara els catalans, que no necessàriament acceptaven la legitimitat de l’estat espanyol. Amb tot, en implicar les minories en el procés constitucional i de construcció de l’estat, Espanya va assegurar la seva legitimitat i va eludir moltes qüestions relatives a l’autodeterminació regional. La constitució espanyola de 1978 té 169 articles, on alguns regulen minúcies i altres contradiuen articles d’altres capítols, perquè els redactors volien assolir pactes polítics. L’èxit de la transició a Espanya es deu més a la legitimitat general del procés que als detalls. La constitució espanyola, tot i els seus defectes, va ser amplament acceptada.

Però a llarg termini no va resoldre molts aspectes fonamentals, incloent-hi l’autonomia regional funcional (apart de les demandes d’autodeterminació regional i especialment el, ja molt llarg en el temps, tema català). Amb tot, aquests assumptes no implicaran probablement un conflicte armat, com havia esdevingut abans. Com que un possible futur estat català no sembla que hagi de sorgir d’un conflicte armat, tampoc és probable que s’eliminin les institucions públiques existents sorgides de la constitució espanyola. I encara és menys probable que Catalunya sigui governada per organitzacions internacionals mentre no s’arriba a un acord sobre la independència.

Amb tot, es podria dir que Catalunya pot ser semblant a Kosovo, on la democràcia postfranquista tindria el rol de l’ONU a Kosovo. És a dir, les institucions democràtiques de Catalunya s’han desenvolupat sota els auspicis d’Espanya i estan subjectes a la sobirania espanyola. A més, segons com Catalunya assoleixi la independència, ho faria dins el context europeu, i atesa la llei europea s’hauria de desenvolupar institucionalment en aquest marc. Així com Kosovo camina vers una “integració a Europa” futura, Catalunya ja hi està integrada. Hi ha algun debat, especialment si Espanya s’hi oposa, sobre si Catalunya esdevindria membre de la Unió Europea, a més d’altres institucions com són el Consell d’Europa i l’OSCE. Però en tot cas, la llei i la pràctica de Catalunya necessitaria adaptar-se al marc europeu. És per tot això, que la Unió Europea seria una part necessària en la construcció de l’estat i l’OSCE i el Consell d’Europa podrien esdevenir assessors, fent servir l’experiència adquirida a Kosovo.

-Autoritat Palestina

L’Autoritat Palestina presenta altres dificultats. Hi ha un consens ample sobre el concepte d’un estat palestí i hi existeixen institucions públiques, però el procés no té legitimitat. L’estat embrionari, l’Autoritat Palestina, existeix però no està reconeguda pel partit que va guanyar més vots a la darrera (i única) elecció al parlament i que governa de manera efectiva una part del territori d’aquesta Autoritat Palestina reconeguda internacionalment. Les institucions de l’Autoritat Palestina existeixen teòricament, però no s’han acabat de construir ni funcionen en la pràctica i tampoc donen certs serveis al poble que en teoria la reconeix i això debilita el suport del mateix poble. Encara més, tot i que sabem que democràcia vol dir quelcom més que convocar eleccions, hi ha a més dues qüestions: el procés electoral ha estat subordinat al resultat de les eleccions parlamentàries prèvies i l’Autoritat Palestina no ha intentat convocar eleccions quan ha expirat el mandat de govern.

L’Autoritat Palestina ha decidit anar a l’ONU per tal que li concedeixi la independència, però sense declarar la independència, i això és fer un plantejament a l’inrevés (normalment a una declaració d’independència segueixen els reconeixements d’altres països i després ve la integració a institucions internacionals, no el contrari). L’Autoritat Palestina sembla que segueix el plantejament que els amics internacionals van aconsellar a Kosovo i que va fracassar. Després que Kosovo va perdre aconseguir la independència mitjançant l’ONU, els kosovars van actuar per ells mateixos i es van declarar independents encara que hi havia certa pressió perquè no ho fessin i això va dur al reconeixement de molts països, però no a ser membre de les Nacions Unides. Amb tot, sense ser membre de l’ONU, Kosovo funciona internament com estat independent i té prou reconeixement d’altres països per funcionar també internacionalment.

Per tant, l’exemple de l’Autoritat Palestina serveix per demostrar com no assolir la independència. Assolir la independència – independentment del reconeixement internacional o de ser membre de l’ONU- més aviat requereix començar tenint legitimitat interna i construint institucions estatals que funcionin.



Prou dens, i interessant…, oi?

Siau…

Advertisements
Els comentaris estan tancats.
%d bloggers like this: